RAPPORT DE L'OCDE - L'IMPACT TERRITORIAL DE LA COVID-19 : GÉRER LA CRISE À TOUS LES NIVEAUX DE GOUVERNEMENT
Avec plus d'un million de personnes dans le monde touchées par COVID-19 et la moitié de la population mondiale subissant des mesures d'enfermement, les gouvernements nationaux et infranationaux adoptent un large éventail de mesures pour répondre par des actions ciblées et faire face à l'urgence de santé publique et à son impact économique. L'OCDE estime que pour chaque mois de mesures de confinement strictes, il y aura une perte de 2 points de pourcentage du PIB annuel. L'impact de la crise COVID-19 est également différencié à l'intérieur des pays, certaines régions et villes étant plus touchées que d'autres. La combinaison de mesures nationales et infranationales et la capacité à travailler ensemble sont fondamentales pour une réponse efficace à cette crise et, en fin de compte, à toute situation d'urgence. Au 3 avril, les réponses des gouvernements nationaux et infranationaux ont mis en évidence ce fait :
- COVID-19 a un fort impact régional, appelant à une gouvernance et
à des réponses politiques différenciées. L'impact régional et local
de la crise a été très asymétrique. En Chine, 83 % des cas confirmés
étaient concentrés dans la province de Hubei. En Italie, le nord du
pays a été le plus touché et la Lombardie a enregistré le plus grand
nombre de cas (environ 41 % du total des cas en Italie). En France,
les régions d'Île-de-France (37 % des cas) et du Grand Est (29 %)
étaient les plus touchées au 1er avril. Aux États-Unis, l'État de
New York présente la plus forte proportion de cas COVID-19 (40 %).
Les pays gèrent cette asymétrie de différentes manières. En Chine,
le gouvernement central a alloué à la province du Hubei 35 millions
de CNY sous forme de subventions générales à utiliser à la
discrétion du gouvernement provincial, en suivant les orientations
de la politique générale nationale. Le gouvernement français
transfère des patients des régions les plus touchées vers les
régions moins touchées. L'Italie est en train de négocier pour
appliquer les fonds de l'initiative européenne de réponse à la
Corona aux services de santé publique, aux PME, aux travailleurs et
aux ménages. La Corée a adopté un budget supplémentaire en mars 2020
qui comprend une aide à la ville de Daegu et à la province de
Kyeongsang du Nord, deux de ses régions les plus touchées.
- Les gouvernements infranationaux sont en première ligne de la
réponse COVID-19. Les autorités régionales et locales sont
responsables de la mise en œuvre de mesures d'endiguement à court
terme et d'activités de redressement à plus long terme, allant des
soins de santé et des services sociaux au développement économique
et aux investissements publics. Les gouvernements infranationaux
représentent un quart des dépenses totales de santé publique, en
moyenne dans l'OCDE, allant de plus de 90 % en Suisse ou en Espagne
à moins de 1 % en France ou en Nouvelle-Zélande. Directement et
indirectement, elles soutiennent également les membres des
populations les plus vulnérables, comme les personnes âgées, les
migrants et les sans-abri. Pour répondre à ces demandes, il faut que
tous les niveaux de gouvernement prennent des initiatives proactives
et fassent preuve de souplesse, qu'il s'agisse de la manière dont
les services sont fournis ou de l'ajustement des réglementations
encadrant cette activité. Certaines municipalités autrichiennes
offrent des services de livraison de nourriture aux personnes
malades et vulnérables sur demande. En Chine, plus de 60 villes ont
modifié la réglementation régissant les terrains et autorisant un
retard dans le respect des obligations contractuelles. En Grèce, les
autorités locales doivent créer un registre des citoyens nécessitant
une assistance, y compris les indigents. Au Japon, les mesures
d'"état d'urgence" permettent aux autorités de
réquisitionner de grands bâtiments pour y construire des hôpitaux de
fortune. Le gouvernement britannique introduit des mesures pour
donner aux conseils locaux une plus grande flexibilité et leur
permettre de concentrer davantage leurs ressources sur la réponse à
COVID-19. Aux États-Unis, les gouvernements des États mettent en
œuvre de manière proactive des mesures de gestion de crise,
notamment en collaboration avec leurs voisins.
- Les gouvernements infranationaux ont un rôle clé à jouer dans la
mobilisation des outils numériques pour mieux suivre la pandémie, la
suivre et la tester, et informer la prise de décision à tous les
niveaux. En Allemagne, le nombre de tests de dépistage des
coronavirus a été considérablement augmenté depuis le début de la
crise et l'Allemagne peut désormais effectuer un demi-million de
tests par semaine. Le réseau dense de laboratoires dans toute
l'Allemagne a permis d'organiser les tests relativement rapidement
et à grande échelle. La région italienne de la Vénétie a appliqué
avec succès une approche à plusieurs volets pour lutter contre le
virus, en mettant l'accent sur des tests approfondis, un dépistage
proactif, un diagnostic et des soins à domicile, et le suivi du
personnel médical et des autres travailleurs vulnérables. En Corée,
les autorités ont utilisé les informations locales des téléphones
portables pour suivre les mouvements des personnes infectées, et de
nombreuses municipalités ont mis en place des modules de dépistage
COVID-19 "au volant" où le personnel médical en tenue de
protection prélève des échantillons sur les personnes dans les
voitures, facilitant ainsi un dépistage massif et continu. Le
gouvernement norvégien a lancé un outil de signalement en ligne
grâce auquel tous les habitants du pays peuvent signaler leurs
symptômes respiratoires et les affections sous-jacentes.
- Une réponse coordonnée de tous les niveaux de gouvernement peut
minimiser les défaillances de la gestion de crise. Le principal
risque d'une action non coordonnée en cas de crise est de
"renvoyer la balle" à d'autres niveaux de gouvernement, ce
qui se traduit par une réponse incohérente. Cela peut générer un
risque collectif. Cela peut également relancer un débat sur la
centralisation ou la décentralisation. Cependant, ce n'est pas le
degré de centralisation ou de décentralisation qui importe pour la
réussite des mesures de réponse. En fait, alors que certains
gouvernements recentralisent temporairement la gestion de la santé
en réponse à la crise, comme la Norvège et la Suisse, d'autres,
comme le Royaume-Uni, la décentralisent. Ce qui compte, c'est
l'efficacité des mécanismes de coordination en place et la capacité
des acteurs gouvernementaux à aligner les priorités, à mettre en
œuvre des réponses communes, à se soutenir mutuellement et à
favoriser le partage quotidien des informations, y compris avec les
citoyens. Une réponse efficace à la crise souligne que des
mécanismes de coordination verticale et horizontale solides sont
plus importants que jamais. L'Agence de santé publique du Canada a
mis en place le Centre des opérations du portefeuille de la santé
(HPOC), qui sert de centre de coordination des activités
d'intervention et de soutien aux opérations d'urgence à différents
niveaux de gouvernement. Le Chili a créé le Comité social pour
COVID-19, qui réunit des représentants des gouvernements nationaux
et locaux, ainsi que des universitaires et des professionnels du
secteur de la santé. En Allemagne, l'État fédéral et les Länder ont
décidé conjointement de fermer les activités économiques non
essentielles. L'Espagne a mis en place une commission
interministérielle pour assurer la coordination au sein du
gouvernement, et une commission interterritoriale pour soutenir la
coopération entre les différents niveaux de gouvernement.
- L'impact économique à moyen terme sera également différent selon
les régions, en fonction de l'exposition d'une région aux secteurs
commercialisables, aux chaînes de valeur mondiales et au type de
spécialisation (par exemple, le tourisme). Les régions
métropolitaines présentent un risque relativement plus élevé de
perturbation de l'emploi que les autres régions (OCDE, à paraître).
Cela pourrait entraîner des différences importantes dans l'emploi et
le PIB régionaux, ce qui affecterait une reprise économique bien
répartie. Toutefois, à moyen et long terme, l'effet - y compris en
ce qui concerne l'impact territorial sur la crise économique et
financière - est susceptible de devenir plus uniforme d'une région à
l'autre.
- La pression sur les financements infranationaux sera importante, à
court, moyen et long terme. La mise en œuvre de mesures visant à
lutter contre le virus augmente la pression sur les dépenses
infranationales. Dans le même temps, les recettes infranationales
seront mises à rude épreuve par la réduction des impôts, des droits
de douane ou des revenus tirés des actifs, qui sont sensibles aux
fluctuations économiques et aux décisions politiques. Il est
fondamental d'atténuer l'impact financier sur les gouvernements
infranationaux et de les aider à engager les ressources urgentes
nécessaires pour aider la population ou soutenir les entreprises. En
Finlande, le gouvernement a annoncé qu'il veillerait à ce qu'il n'y
ait pas de déficit de financement pour les gouvernements locaux et
l'une des premières mesures annoncées est l'augmentation de la part
des municipalités dans les recettes de l'impôt sur les sociétés. En
France, le "projet de loi d'urgence" permet aux
gouvernements infranationaux de déroger à la règle de dépenses
adoptée en 2018, qui limite la croissance de leurs dépenses de
fonctionnement à 1,2 %. Le gouvernement norvégien a annoncé une
subvention discrétionnaire aux municipalités pour couvrir les
dépenses supplémentaires causées par l'épidémie. En Espagne, les
gouvernements locaux sont désormais autorisés à allouer jusqu'à 300
millions d'euros de l'excédent de 2019 pour financer l'aide
économique et toute la fourniture de soins primaires et de soins aux
personnes dépendantes gérés par les services sociaux. Au niveau
régional, un "plan de choc" comprend plusieurs mesures
visant à doter les communautés autonomes de davantage de ressources
pour lutter contre le coronavirus.
Les gouvernements nationaux et infranationaux dirigeront l'effort de relance économique, notamment par le biais de plans de relance régionaux et locaux qui comprendront probablement des mesures de soutien aux entreprises et des plans de relance ciblant les investissements publics. Une partie de cette activité est déjà en cours. La France a mis en place des groupes de travail régionaux comprenant des banques de développement afin d'accélérer les mesures de soutien aux entreprises, tandis qu'un milliard d'euros de fonds nationaux et régionaux ont été débloqués pour soutenir les artisans, les détaillants et les petites entreprises. La Pologne a annoncé un plan de relance économique qui prévoit notamment de stimuler l'investissement public. L'Union européenne a lancé l'"initiative d'investissement Corona Response" (CRII, complétée par la CRII+) destinée aux systèmes de soins de santé, aux PME, aux marchés du travail et aux autres parties vulnérables des économies des États membres de l'UE. Les États-Unis ont adopté un plan d'aide de 2 000 milliards de dollars pour les particuliers et les entreprises. Il comprend des fonds pour les hôpitaux et les prestataires de soins de santé durement touchés, ainsi qu'une aide financière pour les petites entreprises et des prêts pour les entreprises en difficulté.
L'IMPACT TERRITORIAL DE LA COVID-19 : GÉRER LA CRISE À TOUS LES NIVEAUX DE GOUVERNEMENT © OCDE 2020